Ricorso della Regione Toscana (P. Iva 01386030488), in persona
del Presidente pro tempore della Giunta regionale, dott. Enrico
Rossi, autorizzato con deliberazione della Giunta regionale n. 617
del 13 maggio 2019, rappresentato e difeso, come da mandato in calce
al presente atto, dall'avv. Lucia Bora (C.F. n. BROLCU57M59B157V pec:
lucia.bora@postacert.toscana.it) dell'Avvocatura regionale, ed
elettivamente domiciliato presso lo studio dell'avv. Marcello
Cecchetti, (C.F. CCCMCL65E02H501Q) in Roma - piazza Barberini n. 12 -
(fax 06.4871847; pec: marcello.cecchetti@firenze.pecavvocati.it)
Contro il Presidente del Consiglio dei ministri pro tempore per
la dichiarazione di illegittimita' costituzionale dell'art. 14-ter,
primo comma della legge 28 marzo 2019, n. 26 di conversione del
decreto-legge 28 gennaio 2019, n. 4, concernente l'«utilizzo delle
graduatorie concorsuali per l'accesso al pubblico impiego», per
violazione degli articoli 97, 117, terzo e quarto comma, 118, 119,
primo, secondo e quarto comma Costituzione nonche' degli articoli 5 e
120 Costituzione sotto il profilo della violazione del principio
della leale collaborazione.
Nella Gazzetta Ufficiale 29 marzo 2019 n. 75 e' stata pubblicata
la legge n. 26 del 28 marzo 2019, di conversione, con modificazioni,
del decreto-legge 28 gennaio 2019, n. 4, recante disposizioni urgenti
in materia di reddito di cittadinanza e di pensioni.
La legge di conversione ha introdotto l'art. 14-ter dal titolo
«Utilizzo delle graduatorie concorsuali per l'accesso al pubblico
impiego»; il primo comma di tale disposizione e' lesivo delle
competenze regionali per i seguenti motivi di
Diritto
1. - Illegittimita' costituzionale dell'art. 14-ter, primo comma,
del decreto-legge n. 4/2019 come convertito in legge n. 26/2019 nella
parte in cui prevede una limitatissima possibilita' di utilizzo delle
graduatorie approvate a seguito di concorsi per l'accesso al pubblico
impiego, per violazione degli articoli 97, 117, terzo e quarto comma,
118, 119, primo, secondo e quarto comma Costituzione nonche' degli
articoli 5 e 120 Costituzione sotto il profilo della violazione del
principio della leale collaborazione.
La Regione Toscana, con ricorso notificato in data 5 marzo 2019
ruolo n. 35/2019, ha impugnato l'art. 1, comma 361 della legge n.
145/2018 perche' impone, per le procedure concorsuali bandite
successivamente all'entrata in vigore della stessa legge n. 145/2018,
l'utilizzo delle relative graduatorie esclusivamente per la copertura
dei posti messi a concorso. Di fatto, sono ammesse graduatorie di
soli vincitori e si nega alla radice la possibilita' di ricorrere al
successivo scorrimento delle stesse per l'eventuale assunzione degli
idonei non vincitori.
La nuova norma in oggetto incide su detta disposizione
modificandola, in quanto prevede che le graduatorie possano essere
utilizzate per la copertura dei posti messi a concorso «nonche' di
quelli che si rendono disponibili, entro i limiti di efficacia
temporale delle graduatorie medesime, fermo restando il numero dei
posti banditi e nel rispetto dell'ordine di merito, in conseguenza
della mancata costituzione e dell'avvenuta estinzione del rapporto di
lavoro con i candidati dichiarati vincitori»; le stesse graduatorie
possono essere utilizzate per le assunzioni obbligatorie dei soggetti
disabili e dei soggetti titolari del diritto al collocamento
obbligatorio per invalidita' permanente non inferiore ad un quarto
della capacita' lavorativa, per effetto di ferite o lesioni riportate
in conseguenza dello svolgersi nel territorio dello Stato di atti di
terrorismo o di eversione dell'ordine democratico.
L'indicata modifica introdotta in sede di conversione del
decreto-legge n. 4/2019 individua dunque una soluzione utile per i
casi di mancata costituzione o di estinzione anticipata del rapporto
di lavoro con i candidati vincitori, nel limite di vigenza della
graduatoria, ma non consente di «scorrere» le graduatorie medesime in
tutti gli altri casi di fabbisogno del personale emergente e non
programmabile.
Dunque la disposizione cosi' come modificata dal citato art.
14-ter, primo comma, legge n. 26/2019 non supera i profili di
incostituzionalita' gia' formulati con il ricorso n. 35/2019
presentato avverso l'art. 1, comma 361 della legge n. 145/2018 e
pertanto si rende necessario proporre la presente impugnativa contro
la nuova disposizione.
La disciplina sinora vigente prevedeva per le amministrazioni
pubbliche di cui all'art. 1, comma 2, del decreto legislativo n.
165/2001 - ivi comprese le regioni - la facolta', prima di indire una
nuova procedura concorsuale, di ricorrere allo scorrimento delle
graduatorie precedentemente approvate e ancora valide ed efficaci,
per coprire eventuali posti vacanti in organico per gli stessi
profili professionali gia' messi a concorso.
Come rilevato, la disposizione oggetto di contestazione impone
invece, per le procedure concorsuali bandite successivamente
all'entrata in vigore della legge n. 145/2018 (art. 1, comma 365),
l'utilizzo delle relative graduatorie esclusivamente per la copertura
dei posti messi a concorso nonche' nei casi di mancata costituzione o
di estinzione anticipata del rapporto di lavoro con i candidati
vincitori.
Resta quindi preclusa la possibilita' di ricorrere al successivo
scorrimento delle stesse graduatorie per l'eventuale assunzione degli
idonei non vincitori.
La richiamata disposizione e' lesiva delle prerogative regionali
sotto molteplici aspetti.
1.1) In primo luogo sono violati gli ambiti riservati alla
potesta' legislativa regionale residuale ai sensi dell'art. 117,
comma 4 Costituzione ed il correlato esercizio di funzioni
amministrative attinenti l'organizzazione e l'ordinamento
dell'apparato regionale ai sensi dell'art. 118 Costituzione.
Infatti le procedure concorsuali, in quanto attinenti alla fase
antecedente la costituzione di un rapporto di lavoro, sono
contraddistinte da una natura prettamente pubblicistica e sono
riconducibili nell'ambito della competenza regionale residuale in
materia di organizzazione amministrativa ed ordinamento del personale
ai sensi dell'art. 117, comma 4 della Costituzione (ex multis Corte
costituzionale, sentenze n. 251 del 2016 e n. 380 del 2004).
L'esercizio di tale potesta' residuale regionale soggiace al rispetto
dei limiti costituzionali e dei principi fondamentali di
organizzazione e funzionamento previsti dai relativi statuti (art.
123 Costituzione) con esclusione di qualsiasi tipo di
regolamentazione statale.
La costituzione di graduatorie concorsuali di soli vincitori
determina un'inevitabile compressione dell'autonomia regionale in
materia di organizzazione amministrativa ed ordinamento del
personale, in quanto nega alle regioni la possibilita' di predisporre
le relative procedure, anche e soprattutto, in un'ottica di
programmazione del fabbisogno del personale e capacita' assunzionale
dell'ente, cosi' come nega la possibilita' di utilizzare una
graduatoria in corso di validita' per fare fronte al fabbisogno di
personale dovuto a circostanze imprevedibili al momento
dell'approvazione del piano di fabbisogno del personale stesso.
Cio' incide anche sull'esercizio di funzioni amministrative
attinenti l'organizzazione e l'ordinamento dell'apparato regionale.
1.2) La norma contestata si pone in contrasto anche con il
principio costituzionale del buon andamento della pubblica
amministrazione (art. 97 Costituzione), considerato che l'efficacia
della procedura concorsuale si esaurirebbe con l'individuazione dei
soli soggetti vincitori e dei subentranti nei rari casi di mancata
costituzione od estinzione del rapporto di lavoro con i vincitori
stessi, senza poter consentire alla regione di decidere autonomamente
di usufruire della medesima graduatoria per l'assunzione futura di
eventuali idonei non vincitori, secondo le proprie esigenze
occupazionali, in violazione dei principi di efficienza, efficacia
dell'azione amministrativa e di buon andamento. La graduatoria,
infatti, ha validita' triennale, per cui e' del tutto rispondente ai
suddetti principi e a quello dell'economicita' dell'azione
amministrativa, utilizzare, nell'arco del triennio, graduatorie
valide per gli stessi profili professionali, con risparmio di tempo e
di denaro e senza che sia minato il criterio della competenza
professionale, salvaguardata da un periodo ragionevole di efficacia
delle graduatorie (appunto di tre anni, come dispone l'art. 35, comma
5-ter del decreto legislativo n. 165/2001).
1.3) L'ingerenza statale in materie di competenza regionale
e' avvenuta senza la previsione di alcuna forma di coordinamento e di
concertazione con le autonomie pubbliche, e cosi' il legislatore ha
totalmente obliterato il meccanismo dell'intesa, o comunque qualsiasi
altro procedimento partecipativo con le regioni, in palese violazione
del principio di leale collaborazione sancito dagli articoli 5 e 120
Costituzione.
1.4) L'impugnata disposizione risulta lesiva anche
dell'autonomia finanziaria regionale, comportando, pertanto, una
violazione degli articoli 117, comma 3 e 119 primo, secondo e quarto
comma della Costituzione, in materia di principi del coordinamento
della finanza pubblica.
La giurisprudenza costituzionale successiva alla modifica del
Titolo V della Costituzione ha sottolineato la portata finalistica
della materia del coordinamento della finanza pubblica,
riconoscendole la natura di materia trasversale in grado di permeare
l'intero assetto competenziale Stato-regioni e legittimare, quindi,
un intervento statale anche in materie astrattamente riconducibili
alla competenza regionale residuale. Secondo il costante orientamento
di codesta ecc.ma Corte, il legislatore statale con una disciplina di
principio puo' imporre alle regioni e agli enti locali, per ragioni
di coordinamento finanziario, specifici vincoli alle politiche di
bilancio - incidenti anche sull'autonomia di spesa degli stessi -
purche' questi si concretino in un contenimento complessivo, anche se
non generale, della spese corrente a carattere transitorio e non
impongano strumenti o modalita' per il perseguimento degli obiettivi
di riequilibrio della finanza pubblica (Corte costituzionale,
sentenze n. 64 del 2016; n. 79 del 2014; n. 217 del 2012; n. 193 del
2012; n. 148 del 2012; n. 232 del 2011; n. 326 del 2010; n. 284 del
2009; n. 237 del 2009; n. 120 del 2008; n. 412 del 2007; n. 169 del
2007 e n. 88 del 2006).
La giurisprudenza costituzionale ha piu' volte dichiarato
l'illegittimita' di norme statali che non possono essere considerate
principi fondamentali in materia di coordinamento della finanza
pubblica qualora pongano un precetto specifico e puntuale
sull'entita' della spesa. Siffatte norme costituiscono una indebita
invasione dell'area riservata dall'art. 119 primo, secondo e quarto
comma della Costituzione alle autonomie territoriali, alle quali la
legge statale puo' prescrivere criteri ed obiettivi (ad esempio, il
contenimento della spesa pubblica), ma non puo' imporre nel dettaglio
gli strumenti concreti da utilizzare per raggiungere detti obiettivi
(Corte costituzionale, sentenze n. 43 del 2016; n. 22 del 2014; n.
217 del 2012; n. 139 del 2012; n. 182 del 2011; n. 237 del 2009; n.
169 del 2007; n. 417 del 2005; n. 36 del 2004).
Nel caso di specie, la norma contestata - dato il suo carattere
dettagliato e puntuale - non puo' essere considerata norma di
principio volta al coordinamento della finanza pubblica. Inoltre,
difficilmente si potrebbe rinvenire la ratio di simile disposizione
nell'esigenza di contenere la spesa pubblica, in quanto, anziche'
rimettere alla discrezionalita' regionale la scelta di attingere o
meno dalle graduatorie approvate e valide, si impone alla stessa di
bandire nuovi concorsi pubblici ogniqualvolta ravvisi la necessita'
di provvedere a nuove assunzioni, finendo, di fatto, per incrementare
considerevolmente la spesa pubblica regionale, nonche' di allungare i
tempi di assunzione di nuovo personale.